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如何“切一刀”?这些答案你满意么

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原标题:[基层说]如何“切一刀”?这些答案你满意么

[学习小组按]

12月20日小组推送的[基层说]邀请组员来说,咋防“一刀切”,如何“切一刀”?

小组邀请了100名组员和专家教授见招拆招,碰撞出了很多的基层治理智慧。

现将问题和文字实录整理如下,供更多组员参考:

机  制

1、很多网友说“一刀切”要从选人用人和监督管理机制着手,目前在防止“一刀切”方面,我们的监管机制发挥了怎样的作用?地方上有没有好的经验做法?

吕德文教授: “一刀切”是一个政策现象,其实和人的关系不是很大。几乎所有政策制定者都希望有个“完美行政”,“一刀切”是决策者的固有思维,也是上下级关系中“决策-执行”分野的结果。

监管机制其实有双向作用。本质上,监管是属于决策者的一部分,是站在决策立场的,是对执行者进行监督。所以,很多时候监管机制恰恰是“一刀切”的助推手。

但另一方面,国家监管机制也是政策监督的一部分,可以对整个政策执行体系进行监督,如果出现问题,这一反馈机制可以起到很好的辅助作用。以前很多“一刀切”的问题都是一言堂造成的,近几年纪检监察力量加强以后,对整个决策层的监督,尤其是对一把手的监督,实际加强了非常多。

2、网友反映在制定政策的过程中没有做好调查研究,有的网友反映政策施行后缺乏反馈应急机制,如果在调查研究前开好听证会,建立和群众的对话平台,政策执行过程中实时接收反馈,逐步修正,就能避免“一刀切”。您怎么觉得?

吕德文教授:这个问题要两方面看:一是现在常规的政策体系实际上都是一个开门模式,是有群众参与的,并且领导干部都要下基层调研,只不过是在实际执行过程当中,部分走样了,甚至有的走群众路线也走出了形式主义。

二是目前正在处于政策急剧变化期,客观来说,整体治理任务重,各方面都要全力推进,一部分政策没有时间充分论证,这是大国治理和正在进行的治理转型这个客观情况决定的。

夏柱智教授:有没有认真调查研究这是一个真问题。很多时候,中央下达的各项政策目标是原则性的,比如说生态文明建设、治污、土地用途管制。但在一个县或乡或村的辖区里,到底有哪些违反中央政策的,如何分类治理,都需要行政部门仔细研究。现在行政部门缺乏时间精力、缺乏耐心去仔细研究,落实政策必然会“一刀切”。

另外,听证会等群众对话平台也要辩证地看,大多数群众是不关心公共治理,只有关心个人生活的,但可以动员少数积极分子参与到公共治理中的发现、监督、反馈链条中来。

王德福教授:国家决策体系的自我修正能力还是很强的,大家可以仔细观察和思考一下,我们很多政策在不断调整和完善,这本身就是自我修正能力的表现。而且要把功夫下在平时深入群众的调查研究中,决策部门要在对现实情况复杂性的厚重积累上做决策。

另外,我认为,越是地方性的,越是要避免“一刀切”,越要给基层以灵活空间,这个空间就是决策的开放性与反馈修正机制。越是高层级的决策,或许更应该相对抽象一些,不要太具体,太具体就容易“一刀切”,基层也就没有反馈和修正的空间。

3、有的网友说这是管理者的责任心问题,管理者的长远布局如何能够保证?政策和管理能否有十几二十年,甚至几代人的持续性,做功在当代利在千秋的事情,目前政策延续性如何保证,有何机制?

吕德文教授:关键是要看哪种政策,国家有很多政策都是管长远的,比如五年规划,这是一个非常长远的政策,实际上保持可持续性同时也是有弹性的,不一定“一刀切”。所以我们的决策者,是有非常长远的一个布局的能力而且也很有耐性的,这恰恰是我们国家的一个非常重要特点,而别的国家不太容易做到。

关键是那些比较简单具体的政策,很多时候确实没有办法考虑长远,正因为这些问题比较细小琐碎,每个地方的情况又不太一样,就容易出现“一刀切”,进而导致部分地方水土不服的这个问题。

总的来说,国家大多数的政策,尤其是宏观政策,确实是功在当代、利在千秋的事情,并且有比较好的延续性的,而且是一代接着一代干的。但是具体的政策制定,确实有很多“一刀切”的问题,它不能简单归结于这个管理者的责任心问题,主要是和政策事务本身的属性相关:因为细小琐碎,所以不可能“一刀切”!所以,在比较细小的政策的制定和执行的过程当中,确实要比较强调地方的这种适宜性,比较好的机制就是,地方在具体政策执行过程当中要有自由裁量权。

桂华教授:有些政策本身就不是管功在千秋的事情,就是一时的,特别在目前这个转型期。反之,功在千秋的事情,需要慢慢做、不着急、多调试,最后再稳定下来。

执  行

4、有的网友认为基层干部对于政策理解不同,根本弄不清政策出台的目的,简单机械的执行,为了执行政策而执行政策,执行政策时的情感和细致的差异,使得执行效果粗暴惹致民怨。这种现象存在么,如何避免。

杨华教授:政策有“硬政策”和“软政策”之分,不同的政策下面的执行是有差别的。“硬政策”一般是一把手抓的政策,这样的政策更多的是硬执行,执行者对政策变通、选择性执行的想法较少。相反,为了得到上级领导的肯定,执行者还会层层加码,提前、超额完成任务。

“软政策”的政策性较强,执行者不是地方政府,而是各个部门。政策在执行过程中,就更可能按照当地的实际情况进行政策调整,有的时候是选择性执行,有的时候可能是政策空转。

所以,在政策制定过程中,要充分考虑政策的分类:哪些政策真正可以成为硬政策,可以上升为“一把手”工程,一刀切地执行;哪些政策应该只停留在部门政策范畴,给予下面执行以较大空间。

桂华教授:从技术角度分析“一刀切”现象。我们国家的治理体制体现的是央地关系,现在的问题是,技术手段发达了,中央通过一些技术手段,监管到地方,比如卫片执法技术、精准扶贫技术等等。地方行政空间没有了,变通空间没有了,就可能出现问题。

夏柱智教授:技术监控地方政府的政策执行效果,有好处,也带来一些反作用,地方政府疲于奔命,不停地向上解释而且是随时随地的解释,哪怕极小的合理或不合理的偏离,这是行政资源的大量耗散。

5、很多网友反映上面的政策制定得再好,中层这些执行政策的领导,缺乏相应的责任心和能力,或者说他们的思想已经根深蒂固,能否解释这一现象?

吕德文:政策研究里有个专门术语,叫做政策执行的“中梗阻现象”,是指在行政服务过程中,出现的按规定可以批准或办理,但在具体操作中,中层管理人员因故拖着不作为、迟作为或乱作为,由此引发的“上下热中间冷”、“上下通中间阻”的现象。从中层干部角度理解“一刀切”现象,可以部分解释,但不尽然。

实践中,其实也常见“处长治国”之类的说法。这说明,中层干部在国家治理体系中有重要地位。他们决定着决策意图可否真正落地,政策制定是否合理,贯彻落实是否有效等等。把政策执行中的问题,比如“一刀切”,简单归咎于中层干部是不准确的。如果贴切一点,他们也许也是一个受害者。因为,但凡是有“一刀切”之嫌疑的政策,上级压力一般都比较大,时间紧、任务重;并且,各地情况千差万别。既要考虑统一的政策目标,又要考虑各地的实际情况,难度还是蛮大的。说到底,他们也是执行者。

6、有的人觉得“一刀切”不完全是错误的,虽然不是最好的解决方案,但很多时候是消耗资源最少,最能保证公平的方案,完全充分地分情况讨论很多时候超出了系统承担的治理成本,这一说法您赞同么?

吕德文教授:基本赞同这个说法,“一刀切”的政策本身也有合理性。基层所说的“一刀切”,主要是从负面来讲的,但是“一刀切”的合理性还来自于几个方面:第一、我们国家是一个单一制的国家,自上而下比较整齐的一个体制,所以政策自上而下都要统一。第二、很多具体的问题因为考虑太多,导致央地之间或者地方各级政府之间存在讨价还价的博弈空间,虽然这种讨价还价可以让政策变得合理一些,但是会演变成不利于政策统一的结果。

所以“一刀切”这种政策,是为了避免上下级之间讨价还价的一个重要机制。比如八十年代到九十年代,央地之间处于放权阶段,有效调动了地方积极性,利用锦标赛体制,大力推行招商引资项目,造成了很多资源浪费现象,这也是客观事实。

桂华教授:这种说法有一定的道理,尤其在处理一些基层顽固问题,一些原因已经找到的问题。反之,在一些新问题,复杂问题上,这种说法不一定有道理。比如取消农业税就是“一刀切”办法,这个办法是有效的,之前怎么反复减轻负担都很难做到。 

整  治

7、前几天的政治局会议指出国监委还要整治不担当、不作为、慢作为、假作为。您认为,整治“一刀切”,纪委监委如何发挥作用。

吕德文教授:纪委监委的主要作用有三:一是完善决策的科学性。纪委监委本质上是一个讲规矩、树规矩的力量。在决策中,保证民主集中制的原则,可以在很大程度上避免不担当、不作为、慢作为、假作为,避免“一刀切”。

二是提高政策科学化水平。人们可能忽视了一点是,纪委监委现在的主要工作职能其实不是“办案”,而是提高治理现代化水平。比如,这几年在地方政府治理中大显神威的大数据比对系统,在很多地方都是纪检监察机构统合建立的。它在精准扶贫、低保等政策执行过程中,发挥了重要作用。政策科学性提高了,自然就避免了“一刀切”和运动式的治理。

三是建立对治理体系的监控机制。“一刀切”的问题是治理能力不足,治理体系不科学的产物,而纪委监委具有对人、对事监督的优势,可以对整个治理体系进行监控、评估。整治“一刀切”,当然涉及到作风建设,但归根到底还是要回到治理现代化建设的轨道上来。

8、基层如何做到精准识别和分类执行,中央如何及时纠偏?

吕德文教授:首先,基层是有能力精准识别和分类执行的。基层工作的特点就是面对面做群众工作,是最了解实际情况的。因此,精准识别根本就不是问题。我们不应该怀疑其能力。

其次,要给基层赋权。“一刀切”的问题,很多情况下不是基层不知道,没能力解决,而是没有权力去解决。因此,如何保持甚至加强基层自主性,让基层有干事的空间,是当务之急。

再次,畅通反馈机制。基层发现的问题,遇到的阻力,要及时上达。这样,就应该建立一个免责机制,只要不是基层主观制造的问题,就不应该追责——上层有纠偏的能力,就应该承担起更多的责任。

吕德文 武汉大学中国乡村治理研究中心研究员、博士生导师

吕德文 武汉大学中国乡村治理研究中心研究员、博士生导师

杨华 武汉大学中国乡村治理研究中心研究员,博士生导师

杨华 武汉大学中国乡村治理研究中心研究员,博士生导师

桂华 武汉大学中国乡村治理研究中心研究员,博士生导师

桂华 武汉大学中国乡村治理研究中心研究员,博士生导师

王德福 武汉大学中国乡村治理研究中心副教授

王德福 武汉大学中国乡村治理研究中心副教授

夏柱智 武汉大学中国乡村治理研究中心副教授

夏柱智 武汉大学中国乡村治理研究中心副教授

责任编辑:张玉

 来源:人民日报海外版  编辑:滚动新闻编辑组

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